Aixecar la llebre sense deixar-s’hi la pell
Una iniciativa legislativa contra la corrupció protegirà les persones que assenyalin irregularitats en l’administració pública i a les empreses perquè no siguin represaliades. Serà obligatori que les organitzacions tinguin bústies anònimes
El catedràtic en sociologia Armando Fernández Steinko s’ha passat dotze anys seguint el rastre del delicte econòmic a l’Estat espanyol per concloure que, en el període 2000-2015, va generar una renda il·lícita de 68.700 milions d’euros, un 7% del PIB interanual mitjà durant el mateix període. Els delictes de coll blanc serien el 88% del total, i la corrupció s’endú la grossa, amb 39.900 milions. Tot això queda recollit al seu llibre La economía ilícita en España , de 600 pàgines! La dimensió d’aquestes dades avalen la percepció dels ciutadans que la corrupció és una pràctica generalitzada: així ho creu un 68% dels europeus i un 89% dels espanyols, segons ho recull l’Eurobaròmetre 2022.
La pregunta impertinent és: Què faria vostè si és testimoni d’alguns dels delictes descrits per Fernández Steinko? Probablement, la gran majoria miraríem cap a una altra banda, per por de ser titllats de delators o acusetes, amb arguments com “és difícil de demostrar”, “els responsables no seran castigats” i “no hi ha protecció per als que denuncien”, segons la mateixa font. Ni l’obligació legal que tots els ciutadans tenen d’assenyalar allò que pot ser constitutiu de delicte, ni el deure ètic o moral són prou determinants per empènyer la majoria de nosaltres a fer el que toca.
Itziar González, regidora de l’Ajuntament de Barcelona en temps de l’alcalde Jordi Hereu, va fer el que toca, va denunciar la corrupció urbanística al seu districte i va haver de partir amenaces de mort i deixar la política amb greus conseqüències econòmiques i de salut. Malauradament, el patiment d’Itziar González no és l’excepció, sinó la norma. Hi ha infinitat d’exemples de denunciants que veuen com les seves vides es converteixen en un viacrucis: Gracia Ballesteros (Acuamed), Roberto Macías (UGT Andalusia), Ana María Garrido (Gürtel) o Maite Morao (Ajuntament de Sabadell) són alguns noms propis.
Hi ha una pràctica molt eficaç per part dels presumptes delinqüents que és contraatacar fent servir l’administració de justícia. És tan evident que fins i tot té un nom, SLAPP, un acrònim anglès que vol dir “demanda estratègica contra la participació pública”, i consisteix a demandar el denunciant amb la doble intenció de desviar el focus mediàtic i llançar un avís per a navegants. Succeeix que el sistema que hauria de protegir qui treu a la llum un cas de corrupció es gira en contra seu i passa a ser víctima d’una persecució judicial. De fet, algunes de les persones abans esmentades que es van plantar davant la corrupció van acabar condemnades per revelació de secrets o per prevaricació, acusacions que comporten penes de presó. Periodistes i activistes són víctimes propiciatòries de l’SLAPP, però també ciutadans anònims.
En definitiva, assenyalar irregularitats s’ha convertit en un gest heroic. Però el problema d’aquestes persones és el problema del conjunt de la societat, perquè la denúncia és la principal aliada en la prevenció del crim. El delicte econòmic és difícil de detectar si no és que hi ha algú al focus de risc que n’informa. I això val tant per al sector públic com per al privat.
Ara l’executiu de Pedro Sánchez ha presentat l’avantprojecte de llei reguladora de la protecció de les persones que informen sobre infraccions normatives i de lluita contra la corrupció, que transposa, amb un any de retard (si finalment s’aprova abans que acabi l’any) una directiva europea del 2019. La llei, ara en fase d’esmenes, té el doble objectiu de proporcionar “protecció efectiva” a les persones que treguin a la llum pràctiques irregulars i obligar a crear canals d’informació segura, que és la manera com internacionalment s’ha vist que pot ajudar a canviar les coses. Els canals d’informació o d’alerta, també anomenats bústies ètiques, vehiculen les denúncies de manera segura i, si l’usuari ho desitja, anònima. “Es vol fomentar la cultura de l’alerta proporcionant alternatives a la cultura del silenci que ara tenim”, subratlla Lourdes Parramon, cap de relacions institucionals de l’Oficina Antifrau de Catalunya.
La qüestió terminològica no és menor. El text de la llei no parla intencionadament de “denunciants” ni “denuncies” perquè són figures que ja tenen cobertura en la llei processal i el Codi Penal. De fet, aquest és el principal argument que fan servir els contraris a la regulació, és a dir, que ja hi ha empara legal al respecte i no en cal una de nova. Aquí es vol crear un camí diferent, i el referent és la institució anglosaxona del whistleblower de llarga tradició als Estats Units. Ara bé, fa de mal traduir: vol dir ‘xiulador’ i fa referència, segons algunes fonts, a la pràctica dels policies britànics de fer servir el xiulet quan presenciaven la comissió d’un delicte. A Catalunya, l’Oficina Antifrau va optar pel terme alertador i alerta, derivats del lanceur d’alerte francès, primera llengua a fer-ne la traducció. “Hem apostat per un neologisme amb connotacions positives”, subratlla Parramon.
Finalment el text del govern espanyol s’ha decantat pels mots informant i informació, molt més neutres, que no acaben d’agradar al col·lectiu d’activistes digitals Xnet, que va participar en la discussió de la directiva europea a través de la xarxa internacional WIN (Whistleblowing International Network) i més partidaris d’alertador, tot i que ho consideren un mal menor: “El més important és que no es confongui amb denunciant. Qui alerta porta a la llum una informació que beneficia l’interès general, per la qual cosa aquesta persona s’hauria de sostreure de totes les conseqüències que comporta haver de denunciar”, diu Simona Levi, fundadora d’Xnet. Una de les prerrogatives de l’alertador és el fet de no haver-se d’identificar, en altres paraules, que es pot actuar de manera anònima, que és una de les novetats més importants del projecte de llei, i la mesura de protecció més important. “Quan l’Ajuntament de Barcelona va posar en marxa la seva bústia ètica el 2017 hi havia un debat ferotge entre partidaris i detractors de les denúncies anònimes, ja feliçment superat”, recorda Rosa Maria Sánchez directora de Serveis d’Anàlisi del consistori. Barcelona també s’havia avançat i havia previst maneres de protegir els alertadors, però mai han hagut de desplegar aquestes accions: “Ho atribuïm al fet que han estat denúncies anònimes.”
Ara el consistori de Barcelona està compartint l’experiència amb moltes altres administracions i empreses públiques i privades, que el necessitaran. El projecte de llei estableix l’obligació de disposar d’un canal intern d’informació a empreses de 50 o més treballadors i totes les administracions i organismes públics amb algunes excepcions, com ara els ajuntaments de municipis de menys de 10.000 habitants, que podran compartir-lo. Però també parla de canals externs, entre els quals el que haurà de crear un nou organisme de l’Estat anomenat Autoritat Independent de Protecció de l’Informant. La directiva europea també distingeix un tercer tipus de canal, els d’informació pública, que serien els mitjans de comunicació.
La idea és que aquell que tingui por de represàlies internes, pugui fer servir un conducte aliè a l’organització a què pertany. La bústia de denúncies anònimes de l’Oficina Antifrau de Catalunya, en funcionament des del 2017, seria un exemple de canal extern: “Des que hi ha la possibilitat de fer alertes anònimes, s’han disparat i hem comprovat que no són de pitjor qualitat”, diu Parramon. Pensen que la prova del cotó perquè una bústia funcioni és que no sigui complexa, que sigui eficaç (és a dir que l’alerta acabi en denúncia si està fonamentada) i que sigui segura. Entre les crítiques que la institució fa al projecte de llei està el fet que no és respectuós amb el marc competencial de les comunitats autònomes. A l’Ajuntament de Barcelona ha succeït un fenomen similar: d’unes 63 alertes el 2016 a 499 quan es va posar en marxa la bústia.
Xnet, que assessora en la creació de bústies i la redacció de protocols d’actuació a ONG, administracions (Ajuntament de Barcelona, per exemple) i empreses, ja fa temps que en té una en funcionament al servei de qualsevol ciutadà que s’hi vulgui adreçar gràcies a la qual han destapat, entre molts altres casos, els “correus de Blesa” sobre les “targetes black” de Bankia, que es van filtrar a la premsa. Levi defensa que l’èxit d’una bústia depèn molt de la seva transparència: “És molt important que les organitzacions deixin molt clar qui rebrà les alertes rebudes perquè els treballadors puguin escollir; les empreses grans sovint tenen un responsable de compliance (compliment normatiu), però a les petites, que no es poden permetre aquesta figura ni un gestor extern, les alertes poden acabar en mans del mateix director general”, afirma.
En aquest mateix sentit, Íñigo Cisneros, soci del despatx d’advocats Roca Junyent i expert en compliment normatiu, explica que una de les dificultats que solen tenir a l’hora d’implantar un canal de “denúncies” en una empresa és el requisit del màxim responsable de voler saber l’autoria de l’usuari: “Aleshores li has de dir que no servirà de res; si obres un canal el normal és rebre denúncies, si no en reps és que la gent no hi confia.”
També és un factor crític que la plantilla rebi formació sobre què és i com s’ha d’usar: “Hem vist com poc després de fer sessions formatives a les empreses, la bústia rep comunicacions”, diu l’advocat de Roca Junyent.
La qüestió que amoïna especialment Xnet, però, és que moltes bústies que diuen que són anònimes, en realitat no ho són, perquè hi ha forats en la seguretat i es pot rastrejar la IP de l’ordinador des del qual s’ha enviat: “És una situació molt greu, perquè hi ha moltes bústies que estan prometent anonimat i no és cert”, adverteix Simona Levi. La xarxa d’activistes digitals assegura que una manera fàcil de comprovar-ho és fer servir en el moment d’accedir a la bústia el navegador Tor, un programari lliure de navegació anònima. Si no permet l’accés és perquè pot quedar exposada la IP de l’usuari.
Aquest cert desgavell al voltant de les bústies ètiques el que està posant de manifest és que algunes empreses i administracions (bàsicament les més grans) no han esperat a la llei i ja fa temps que tenen conductes de denúncia més o menys ben fetes, malgrat que es pressuposa bona voluntat. De fet, es poden veure com l’apèndix més o menys visible d’un canvi cultural al si de les organitzacions: el desplegament de la dimensió ètica.
Aquella afirmació del Premi Nobel d’economia Milton Friedman en els anys vuitanta que “la responsabilitat social de les empreses és incrementar els seus beneficis” ha estat superada. Avui dia les empreses han pres consciència que la seva missió va més enllà de guanyar diners, i s’han convertit en subjectes morals que s’han dotat de codis ètics o de bona conducta carregats de molt bones intencions, sobretot la de respectar la llei. Una de les missions del compliance, o compliment normatiu, tan de moda en l’actualitat, és assegurar que les empreses no incompleixin la llei ni les pròpies normes ètiques. Això és especialment important a partir del moment en què les persones jurídiques poden ser perseguibles penalment i, en últim extrem, els seus responsables, que poden acabar a la presó. És aleshores quan a les empreses es comencen a preguntar sobre les possibilitats de defensa que tenen en cas que hi hagi infraccions que arribin als tribunals. El fet que una organització pugui demostrar que ha actuat de manera preventiva i posant tots els mitjans per detectar i corregir pràctiques delictives al seu si és un atenuant a ulls d’un jutge de la responsabilitat penal que se’n derivi.
Ramon Ragués, catedràtic de dret penal de la Universitat Pompeu Fabra (UPF) i un dels primers estudiosos de la figura del whistleblower a casa nostra, ho explica de la manera següent: “L’Estat el que està dient a les empreses és: teniu una autonomia organitzativa molt important, però dins de casa vostra heu de posar ordre, i si teniu pomes podrides, el que heu de fer és detectar-les i actuar en contra d’elles, denunciant-les si cal i proporcionant les proves necessàries. Es podria dir que l’Estat delega en les empreses la detecció i el descobriment del delicte i la presentació de proves, de tal manera que si l’empresa fa bé aquesta feina queda exonerada de qualsevol responsabilitat penal; per contra, si no la fa bé, aleshores pot ser condemnada.”
Sigui per convenciment moral, per bona imatge pública o com a estratègia defensiva, els programes de compliment normatiu han passat a formar part del dia a dia de moltes organitzacions. En aquest context, “el canal ètic o de denúncies és un dels elements fonamentals per al bon funcionament d’un programa de compliment normatiu, perquè és la manera d’accedir a les zones grises de les organitzacions”, explica Íñigo Cisneros, que també imparteix classes en el màster de compliance de la Universitat de Deusto.
Ara bé, què passa quan la cúpula està implicada en el delicte? “En aquests casos el sistema de denúncia és inútil i es pot convertir en un problema perquè pot servir per facilitar les represàlies”, adverteix Ragués. Significa alertar el botxí i posar en marxa el calvari que es vol evitar.
En el cas del sector públic, la integritat de l’organització és tant o més important perquè gestionen els diners dels contribuents i perquè moltes administracions han estat esquitxades en un moment o altre per casos de corrupció. La tramitació de la llei sobre la protecció dels informants coincideix amb l’arribada de fons europeus que, aquest cop, estan condicionats per un nivell de vigilància superior, com ara el fet de disposar d’un pla de mesures antifrau. Malgrat que tenir un conducte d’alertes no és una condició sine qua non, s’ha obert una mena de cursa per implementar instruments d’integritat -entre els quals, la bústia- de manera precipitada, segons reconeix Rosa Maria Sánchez.
El fet de vincular exclusivament bústia ètica amb vigilància sobre els diners públics incomoda Michael Donaldson, comissionat d’Innovació Digital, Administració Electrònica i Bon Govern de l’Ajuntament de Barcelona, per al qual ja hi ha molts altres mecanismes de control de la despesa municipal per fer aquesta vigilància: “La bústia ètica i la resta d’eines d’integritat que tenim formen part d’una aposta per una administració més moderna que respongui a la necessitat de la societat de ser més confiables i de regir-nos pels principis de bon govern, la qual cosa vol dir que no és important només què fem sinó com fem les coses”, afirma.
Seguint amb aquest argument, el canal d’alertes no deixa de ser una part del tot, i cal construir una arquitectura per al desplegament de la dimensió ètica de les organitzacions que, segons algunes veus, és una de les oportunitats perdudes del projecte de llei.
Hi ha més dèficits. Les queixes més recurrents són que el redactat evidencia una certa precipitació per la urgència de transposar la directiva europea, malgrat que hi ha molts països que també van tard, i que és poc ambiciosa en aspectes com ara el radi d’actuació, que és molt reduït perquè bàsicament el circumscriu a l’àmbit de les relacions laborals i perquè la definició d’interès públic, com a objecte de denúncia, “no apareix amb la contundència i claredat que caldria”, diu Simona Levi.
El projecte de llei circumscriu la protecció dels alertadors a infraccions penals o administratives “greus o molt greus”. En quedarien al marge, per tant, totes les comunicacions sobre pràctiques abusives malgrat que siguin d’interès general. En aquest sentit, Lourdes Parramon reconeix que “hi ha coses que en aquests moments són objecte d’investigació per part de l’Oficina Antifrau de Catalunya que quedarien fora de l’àmbit d’actuació de la llei”.
D’altra banda, el text enuncia mesures de protecció, però no diu com s’han de fer efectives. A més limita la protecció al fet que el denunciant no se salti la llei quan, per exemple, intenta obtenir proves: “Precisament, una de les coses que preocupa l’informant és que per fer certes revelacions puguin cometre un delicte, això no està ben resolt”, diu Ramon Ragués.
Levi també detecta una voluntat d’orientar les alertes primer a l’àmbit intern abans de fer-les a l’extern, i hi veu una pressió dels lobbies empresarials per controlar la informació i evitar escàndols mediàtics.
En qualsevol cas, la futura llei hauria d’ajudar que més ciutadans (sobretot membres d’organitzacions públiques i privades o persones que hi estan vinculades) puguin fer d’activistes i denunciar per posar fi a la cultura del silenci.
Protegir, i també incentivar?
Als Estats Units, on la protecció dels alertadors (whistleblowers) té un ampli recorregut, el seu paper ha experimentat una gran evolució, sobretot a partir del moment en què, en un context d’escàndols empresarials i per esperonar la denúncia, el legislatiu va apostar decididament per la recompensa. En concret, la llei Dodd-Frank de reforma de Wall Street i protecció al consumidor aprovada el 2010 després de la crisi financera, va establir incentius i noves proteccions en el context del mercat de valors. El clima era propici en un país on el fet de pagar els ciutadans que facin revelacions té una tradició de segles.
Segons l’informe anual del programa d’incentius als alertadors, el 2021 es van formalitzar un total de 2.500 recompenses que sumaven al voltant de 1.050.000 milions de dòlars procedents dels 6.390.000 milions de dòlars recuperats als infractors. “Als EUA hi ha persones que es fan d’or denunciant les seves empreses, però és cert que aquí suposaria un xoc cultural, perquè hi ha un cert tabú a pagar per aquestes coses”, assegura el catedràtic de la UPF Ramon Ragués.
Per a Íñigo Cisneros (Roca Junyent), el principal incentiu per alertar hauria de ser evitar el perjudici econòmic per a l’empresa i, d’aquesta manera, salvaguardar el lloc treball: “Em fa por que premiar la denúncia generi l’efecte pervers que la gent s’inventi coses”, diu.
Rosa Maria Sánchez (Ajuntament de Barcelona) veu les coses d’una altra manera: “La recompensa no està malament si s’entén com una manera de restituir els danys que s’infringeixen a l’alertador. En la situació actual, si tens la mala sort de rebre una demanda civil per vulneració del dret a l’honor o entres en un procés penal per revelació de secrets i has de pagar advocats i potser has perdut la feina... Tot plegat representa un impacte econòmic molt important que no tothom pot assumir.” Però Sánchez també pensa que cal premiar els alertadors d’altres maneres, com ara amb un reconeixement institucional o corporatiu. “L’agraïment públic a l’alertador és també la manera d’enviar un missatge al conjunt de l’organització en què se sustenta aquesta tasca de vigilància i s’incentiva”, afirma. S’ha de dir que el projecte de llei del govern espanyol no ha obert el meló de la recompensa.
D’altra banda, les denúncies falses o de mala fe que es poden produir aprofitant l’anonimat no amoïnen gaire institucions amb una certa experiència en bústies ètiques. “Hem de desplaçar el focus d’interès de la persona que denuncia al fet denunciat. Serà la manera que augmenti la incidència, el problema no és la denúncia falsa, sinó que no es denuncia prou”, diu Lourdes Parramon (Oficina Antifrau).
