Obres públiques que acaben costant el doble
L'estalvi de recursos durant la fase de disseny de les infraestructures i unes adjudicacions que s'han convertit en subhastes al millor postor fan que es disparin els sobrecostos
Les obres de la línia d'alta velocitat entre Madrid i Barcelona van costar prop de 9.000 milions d'euros, un 31% més del preu pel que van ser adjudicades, que era de 6.822 milions. Tot i així, inicialment les empreses encarregades de la construcció van pensar que les podien fer per sota del preu estimat per l'administració, de 7.550 milions d'euros, concretament un 9% més barates. Aquesta alta desviació pressupostària ha mobilitzat la fiscalia del Tribunal de Comptes per si és constitutiva de delicte ja sigui per part de l'empresa que va fer les obres, com de l'autoritat que havia de vetllar pel bon ús dels diners públics.
Els sobrecostos excessius a l'obra pública s'han convertit en una pràctica tan habitual en el nostre país que, inevitablement, sembra dubtes sobre el procediment de contractació de les infraestructures i, als ulls de la ciutadania, s'acaba associant a la corrupció. A més, donen pàbul al convenciment general que quan una administració encarrega una obra, per petita que sigui, algú en treu un rèdit econòmic il·lícit. No ajuden gaire a fer esvair aquestes idees les declaracions de la ministra Ana Pastor que, al maig passat, plantava cara i assegurava haver posat fi als sobrecostos mentre atribuïa unes desviacions de 8.000 milions en vuit anys al govern de Zapatero.
Corrupció.
Per contra, les autoritats europees, convençudes que la picaresca és part de l'ADN dels països del sud, al febrer passat van aprovar unes directives sobre contractació pública amb què volen millorar l'eficiència en la gestió dels fons públics. Espanya les haurà de traslladar a la seva regulació en un termini màxim de dos anys. “A Brussel·les no es fien de nosaltres”, sentencia Jaume Amat, síndic major de la Sindicatura de Comptes de Catalunya. Aquesta institució que audita els comptes de tot el perímetre públic constata que les modificacions de les condicions contractuals són el pa de cada dia. Per Amat, una de les claus del problema és prioritzar el factor del preu en els concursos d'adjudicació per sobre d'altres criteris com ara la qualitat, els procediments constructius, els terminis, etc. “Adjudicar una obra al millor postor converteix els concursos en subhastes”, es lamenta Amat.
Amb la caiguda de la inversió, el problema s'ha agreujat. Cal pensar que, si el 2008 és van licitar a Catalunya obres per valor de 8.618,4 milions d'euros, el 2012, havia caigut a 785 milions, menys d'una desena part. La desesperació guia les ofertes que les constructores presenten als pocs concursos que es convoquen. Ja no miren d'ajustar el preu d'una manera prudent sinó que fan una “baixa estadística”, és a dir, en funció dels resultats de concursos precedents, amb l'únic objectiu de situar-se en el grup de potencials guanyadors, però evitant la baixa temerària, que les desqualificaria. “Primer has d'entrar en el ball per ballar i després ja veuràs com balles”, justifica la pràctica Francesc Boixadós, president de la Cambra Oficial de Contractistes d'Obra de Catalunya (CCOC). Certament, un cop adjudicada l'obra a un preu excessivament baix, el propòsit de l'empresa constructora és qüestionar el projecte per tal que s'introdueixin canvis amb què cal recuperar oxigen. És aleshores quan els sobrecostos es disparen.
En teoria, la llei només permet fer modificacions al projecte si estan justificades i no excedeixen el 10% del preu d'adjudicació per la qual cosa, “el màxim objectiu del cap d'obra (el responsable de la constructora) és buscar tres peus al gat per sortir del marc del projecte i entrar la lògica dels preus contradictoris i que tot sigui negociable”, explica Mateu Tersol, responsable de l'enginyeria Master Plan i director general de Gisa, ara Infraestructures.cat, entre els anys 2006 i 2013.
A l'altra banda, la responsabilitat dels directors d'obra –tècnics de l'administració o personal contractat per fer el seguiment- és evitar que hi hagi desviacions pressupostàries. Però un cop la constructora ha fet posar a treballar les excavadores, té la paella pel mànec. La pressió ciutadana i política per acabar les obres, sobretot les més singulars –com va ser el cas de les obres d'entrada del TGV a Barcelona- fa que les administracions no siguin partidàries de cancel·lar el contracte i de procedir a una altra adjudicació que suposaria endarreriments d'anys. “La lògica diu que s'hauria d'obligar les empreses a complir el que s'ha pactat o rebre una penalització –diu Joan Ridao professor de la UB i autor del llibre La colaboración publico-privada para la provisión de infraestructuras de interés general-. La mesura es va afegir a la legislació de contractes del sector públic a través de la llei d'economia sostenible, però només és eficient si comporta sancions per incompliment.”
La pregunta que es fa Boixadós és per quin motiu “l'administració mira a una altra part i adjudica obres aprofitant-se de la necessitat de les constructores”. Amb tota probabilitat, la resposta rau en les penúries de les arques públiques.
Tersol pensa que l'arrel del problema és la legislació de contractes, que qualifica de “desastre”, a la qual s'afegeix la falta de temps i recursos econòmic que permanentment persegueixen les administracions: “El còctel resultant és kafkià i no és estrany que hi hagi gent que se n'aprofiti”, assegura.
Si la manera com s'adjudiquen les obres és un dels talons d'Aquil·les del sistema, no menys important és com es conceben els projectes. “La definició del projecte és clau per qualsevol obra i la seva precisió és fonamental perquè, per contracte, s'ha d'assumir a ulls clucs i el marge de maniobra en la construcció ha de ser menor”, explica Elisabet Cirici, directora d'operacions de l'Incasòl. Certament, el marc legislatiu actual atorga un estatus de perfecció més que discutible al projecte, entre altres raons perquè tothom coincideix a dir que es dediquen pocs recursos (en temps i diners) a la fase de planificació, malgrat que és el moment quan es poden fer assajos i avançar els problemes que poden sorgir en la fase de construcció.
Sergi Sauri, director del CENIT i membre de la junta del Col·legi d'Enginyers de Camins, reconeix que un projecte constructiu no pot anticipar tots els imprevistos, per exemple, l'aparició de restes arqueològiques o els problemes derivats del sòl en una orografia complexa com la nostra. Però també pensa que a l'Estat espanyol s'ha optat per un model que estalvia en la fase d'estudi a partir del raonament que, com que les sorpreses són inevitables, ja s'actuarà a posteriori: “Però si dediquéssim més temps i diners abans de començar les obres no hi hauria tants sobrecostos derivats dels imprevistos”, assegura. Actualment es destina cap al 5% del pressupost d'una obra a l'etapa del projecte. La proposta que fan alguns experts és arribar al 10%. I la doctrina europea va en aquest sentit.
Precisament Mateu Tersol, que va ser sotsdirector general de construcció de Port Aventura, promogut per la firma dels Estats Units Anheuser-Busch, és un ferm defensor del model nord-americà, que sovint dobla el temps i els recursos a la fase del projecte respecte al que passa a Catalunya i Espanya. A més, no dóna per enllestit el projecte abans que la constructora s'hagi incorporat per fer-ne el disseny definitiu: “El constructor sap moltes coses que no ha de saber el que dibuixa”, afirma.
D'altra banda, algunes fonts consultades reconeixen que si a més de la figura de la constructora i del propietari (l'administració), en un contracte d'obra pública s'incorpora la figura del concessionari de la infraestructura, molts dels problemes comentats es matisen radicalment. D'entrada, perquè el negoci no és tant la construcció de l'obra com la concessió, per la qual cosa l'adjudicatari extrema les mesures per evitar sorpreses o errors que puguin condicionar el negoci d'explotació. Però també, perquè l'administració prioritza altres factors davant del preu a l'hora de triar una empresa amb la qual es casarà durant almenys 30 anys: una nova prova que alguna cosa falla en el sistema.
Desencallar obres.
Idees innovadores per atallar la picaresca
L'augment del nombre de denúncies de projectes per encarir les obres ha posat en alerta diverses administracions, i algunes han assajat procediments per frenar aquestes pràctiques. És el cas de l'Incasòl, en què ja proven un nou procediment en dues licitacions d'edificació que acaben d'adjudicar. Elisabet Cirici, directora d'operacions, explica que se segueix el sistema ordinari d'assignació però l'adjudicació es fa en una primera instància amb caràcter provisional. “És aleshores quan s'obre un període de revisió que dura un mes per tal que l'oferta guanyadora analitzi el projecte al detall per detectar possibles errors, amb el compromís que si s'accepta no es poden produir reclamacions de modificació durant l'execució”, diu Cirici. En una de les proves, les empreses classificades en primer i segon lloc van demanar canvis importants en el projecte per recuperar les baixes que havien presentat. En tots dos casos es van refusar les ofertes i finalment l'Incasòl va decidir adjudicar l'obra a la tercera oferta. “Ens allarga el procés un mes però ens assegura que no hi haurà desviacions”, hi afegeix Cirici. Ara bé, la directora d'operacions de l'Incasòl pensa que la prioritat continua sent la qualitat del projecte.
La iniciativa de la promotora residencial de la Generalitat està en sintonia amb la demanda de la CCOC. El seu president, Francesc Boixadós, insta els diferents nivells de l'administració a llançar missatges desincentivadors contra les baixes excessives. També proposa altres procediments que s'han demostrat eficaços en l'àmbit privat. És el cas del sistema de preus oberts, que es basa a adjudicar l'obra però sense que hi hagi una oferta econòmica definitiva. Administració i constructora pacten els costos dels diferents materials que caldrà emprar en l'execució de l'obra, segons els proveïdors que es considerin oportuns. D'aquesta manera, l'administració que encarrega la infraestructura sap en tot moment el cost del material.
Un últim procediment per frenar les desviacions del pressupost és establir un mecanisme de negociació que s'activa quan es produeix un imprevist que pot alterar el cost de l'obra. En aquest moment, administració i adjudicatària estudien en quina part del projecte es pot retallar per evitar que el preu final augmenti.