Urbanisme per a un creixement harmònic
El planejament territorial del futur vol evitar un creixement desmesurat de l’edificació i tendir cap a un ús sostenible del territori
Un canvi de paradigma. Després d’anys en què el planejament urbanístic molt sovint s’orientava massa alegrement cap a l’ocupació del territori, sense calibrar prou els greuges que pogués sofrir el paisatge o la densitat de la població, la Generalitat, a través de la llei de territori que voldria implementar aviat, cobeja una veritable ordenació del territori, en què el seu ús sostenible sigui la norma acceptada, i no el fet excepcional.
“Hem arribat a la conclusió que, en els darrers anys, el model territorial i urbanístic s’ha fonamentat en anar consumint, anar ocupant territori, anar ocupant sòl amb edificació nova. Sovint ha estat més fàcil fer nova ciutat que repensar el teixit urbà en què vivim”, exposa Agustí Serra, secretari d’Hàbitat Urbà i Territori. Certament, venim d’excessos terribles: a la primera dècada del segle XXI, amb l’auge de la bombolla immobiliària, cada mes, entre sòl urbà i urbanitzable, hi havia un ritme de creixement de 200 hectàrees a tot Catalunya. Amb l’arribada de la crisi, va decaure el ritme de creixement, cosa que ens va enfrontar cruament als grans dèficits de la nova urbanització, que s’afegien a la gran rèmora urbanística que el país arrossega des dels anys seixanta, setanta i vuitanta, aquesta munió d’urbanitzacions de molt baixa densitat que s’han anat construint, principalment al litoral i prelitoral, en què s’ha consumit molt de sòl per a molts pocs habitatges: si analitzem el sòl urbà que tenim a Catalunya, observem que un 56% és d’urbanització de baixa densitat, que acumula un 10% dels habitatges.
Aquesta nova consciència que vol passar del creixement de la superfície urbanitzada a reciclatge urbà es dona quan les dades indiquen que si s’executessin tots els sectors susceptibles de ser urbanitzats, la superfície de sòl urbà consolidat creixeria un 40% respecte de l’actual. Si tenim un parc de 3.863.381 habitatges, s’hi podrien afegir potencialment 655.226, mentre que pel que fa al sostre d’activitat econòmica, el potencial és de 65.485.884 m2, segons el departament de Territori i Sostenibilitat.
La futura llei del territori, d’alguna manera Catalunya ja l’ha tastat per la via dels plans directors urbanístics (PDU) de revisió de sòls no sostenibles, una figura de planejament de rang superior concebuda per frenar la construcció d’edificis allà on encara hi havia expectatives, i que s’ha començat a aplicar a dos àmbits especialment sensibles, l’alt Pirineu i el litoral gironí. De moment, el fre s’ha posat en aproximadament 4.706 habitatges a les contrades pirinenques i 15.037 al litoral de Girona que s’havien planificat i que seran esborrats amb aquesta eina normativa. Val a dir que, a cadascun d’aquests dos àmbits, el procés de revisió dut a terme amb els PDU deixa oberta la possibilitat de construir 15.000 habitatges. Ho explica Agustí Serra: “El que hem fet és acotar els sectors que presentaven problemes per la seva discontinuïtat respecte del nucli, pels seus pendents, pel seu impacte paisatgístic, etc... El principi de creixement compacte, continu, l’hem mantingut, i creiem que el potencial segueix sent alt.”
Posar al dia.
Un dels conceptes amb més força del nou marc normatiu que ha de regir la planificació urbanística és el de reciclatge urbà, estretament vinculat al gran desfici de la nostra era: “Un dels principis importants és reduir l’efecte hivernacle, i per això una de les mesures que cal posar en pràctica és reduir l’ocupació del sòl, perquè si seguim amb les velles polítiques tindrem, a banda d’efectes paisatgístics i socials, efectes climàtics.”
En el nou paradigma, es vol reflexionar sobre què cal fer amb l’espai obert, el sòl no urbanitzable, que suposa el 94% del territori català, “i fins ara no s’hi ha pensat gaire, tot i els PEIN, la Xarxa Natura 2000 o els plans territorials”. Amb la nova llei, “a partir de les 134 unitats de paisatge que inclouen els catàlegs de paisatge de Catalunya, que tenen en compte la realitat física, més que l’administrativa, es vol planificar de manera que es pugui encabir a l’espai obert, sòl no urbanitzable, granges o càmpings, per posar dos exemples, per fomentar el desenvolupament econòmic, però evitant que, si s’acaba l’activitat, en resti una andròmina formant part del paisatge”. Dotar d’una solució definitiva la desolació de les urbanitzacions amb dèficits és una vella ambició del govern, conscient que és un problema de prou volada que, de 1.600 urbanitzacions a Catalunya, 730 tinguin greus mancances. Cal recordar que el 2009 es va aprovar una llei d’urbanitzacions amb dèficit, que no va reeixir en el seu desplegament, amb poques urbanitzacions que s’hi haguessin acollit. De fet, la llei de territori i la seva avantsala, els PDU que s’estan implementant, “el que plantegen és que aquest model no torni a aparèixer, i a partir d’aquí hem de veure què fem amb les urbanitzacions que tenim. La llei preveu un tractament especial, i que es puguin dotar d’un mínim de serveis, que no cal que siguin els mateixos que demanem als entorns urbans, perquè en puguin assumir els costos”. Caldrà fer una anàlisi cas per cas: “Hi ha urbanitzacions a prop dels entorns urbans, que es poden densificar, mentre que, pel que fa a les urbanitzacions allunyades, haurem de poder satisfer els serveis mínims amb costos baixos.” D’ençà que va emergir aquesta llei que pretén menar cap a una cultura urbanística completament diferent, el debat s’ha anat enriquint, prova de les preocupacions que susciten les dinàmiques de la nostra geografia.
Des de la presidència de la Societat Catalana d’Ordenació Territorial (SCOT), Josep Antoni Báguena creu que bona part dels problemes actuals vindrien de tendències errònies dels noranta: “Als noranta, un cop es van haver endreçat les ciutats, en situacions molt precàries, es va intentar, però amb poca energia, fer planejament territorial, mentre que sí que va haver-hi empenta per fer una transformació del sòl molt accelerada, amb vocació de fer justícia territorial, però no del tot reeixida.” Posa d’exemple la Cerdanya per observar: “Els plans urbanístics van ser més aviat una resposta a una demanda social d’un mal anomenat benestar pel que fa a la propietat del sòl i, en canvi, no serveixen per prevenir els mals que avui estem patint.” Sí, certament, en aquells temps de bombolla immobiliària hi havia una certa demanda de caseta, o casalot, a la Cerdanya i a la Costa Brava, i una colla de promotors amatents a satisfer els seus desitjos. La qüestió és si aquests propietaris embadalits amb l’horitzó mediterrani o les penyes altes han estat prou conscients dels costos que generen la recollida d’escombraries, la seguretat, el transport escolar, el manteniment de serveis bàsics o de vials i voreres o la il·luminació, entre altres serveis.
Per Báguena, als responsables municipals, els va mancar molt sovint força “per contenir la vocació de propietaris i promotors d’urbanitzar i transformar el sòl per obtenir unes plusvàlues. I això va ser, en part, perquè la normativa urbanística no els donava les eines necessàries”. També hi va mancar perspectiva per veure que “l’aprofitament econòmic que han tingut els ajuntaments ho va ser justament en el procés de transformació del sòl, via llicències; però, un cop el sòl ha estat transformat, no s’ha revertit en uns IBI o unes càrregues que els propietaris han de donar a les administracions locals per mantenir els costos d’aquest model urbanitzador”.
Al voltant dels recents PDU de desclassificació de sòls no sostenibles, Báguena en destaca “el gra fi de les seves propostes, van nucli a nucli, van a cercar quina és la casuística dels assentaments urbans, no només de cadascun dels municipis. Això és molt bo, ja que entren a millorar una formalització física de les expectatives de creixement, i no ho fan en grans magnituds, sinó en funció d’uns vectors paisatgístics, ambientals, demogràfics i de dinàmica econòmica del municipi”.
Un dels punts més espinosos d’aquest debat sobre la Catalunya física és si un nou urbanisme massa restrictiu condiciona el creixement demogràfic i econòmic d’alguns territoris. Per Báguena, “dir que limitar el creixement d’aquests municipis és anar en contra del seu desenvolupament econòmic és una fal·làcia”: “Tenim unes obligacions de caire ètic de manteniment del paisatge, d’intentar revertir la dinàmica econòmica del territori, per anar cap a una economia circular, una economia més verda, que no generi més despesa de carboni.” Certament, com diu Báguena, “la majoria de les operacions de noves edificacions del Pirineu són segones residències, i això genera desplaçaments. Les afectacions derivades d’un ús molt feble d’aquest teixit residencial són importants, els efectes pic d’utilització massiva de determinats caps de setmana genera als ajuntaments uns problemes perquè no estan dimensionats per poder-los atendre”. També posa l’accent en aquest fet: “A mesura que anem construint anem perdent teixits urbans molt rics, els nuclis antics dels pobles s’estan buidant, estan caient les cases dels pobles. No podem generar nova ciutat mentre deixem caure la ciutat antiga, que justament és la que conté tota una càrrega patrimonial i de paisatge que no tenen les noves operacions urbanístiques.”
La vinguda d’una nova manera de ser al territori, que s’ha expressat amb els PDU, pot tenir efectes imprevistos, i perversos, com alerta Báguena: “Amb aquests PDU es retiren d’urbanització molts sectors, bravo, però molts altres sectors que no es retiren es reformulen, per encaixar-los millor, bravo. Ara bé, aquesta reformulació podria anar més enllà, podria ser més ambiciosa, perquè, en el moment en què refresques aquells sectors que segurament havien quedat latents, estàs legitimant uns creixements que no són sostenibilistes però que, a partir d’ara, és molt difícil posar en qüestió per part de les administracions, es justifiquen alguns creixements que segurament podrien ser susceptibles d’haver-los retirat.”
De la futura llei del territori, Josep Antoni Báguena destaca el concepte de caducitat del planejament: “Allò que no hagis desenvolupat al llarg de sis, 12 o 20 anys, deixa de tenir efecte, perquè les condicions socials i econòmiques canvien, talment com les prioritats polítiques. Evidentment, si avui estem parlant de l’emergència climàtica, no podem respondre a això amb un model urbanístic plantejat fa 20 anys.” Tanmateix, aquesta flexibilitat, com reconeix Báguena, pot esdevenir perversa: “Pot venir un Adelson a muntar un Eurovegas i demanar que li facin una planificació urbanística ad hoc per poder fer-ho de manera legal.”
Des del sector dels promotors, d’entrada hom troba raonable que es revisin planejaments antics, però es demana anar amb compte amb restriccions urbanístiques que, a parer de l’Associació de Promotors i Constructors d’Edificis Catalunya (APCE), poden traduir-se en una aturada general del sector i del creixement de l’economia. Per Joan Marc Torrrent, director general d’APCE, “en un cas com el Pirineu, hom parla de voler donar prosperitat a zones rurals, i per altra banda desclassifiquen sòls urbanitzables. Si no potenciem sectors com el turisme, aquesta Catalunya buida serà més buida”. Per exemplificar el que creu un excés rigorista, Torrent exposa: “S’han desclassificat terrenys en pendents superiors al 20%, i això dificulta la promoció.” Per la seva banda, el president de l’associació, Lluís Marsà, explica que, en el cas del litoral gironí, “el conseller Joaquim Nadal ja va implantar noves normes per esponjar el territori, va desclassificar determinades zones”. Recorda que amb la pròrroga de la llei de costes, el 2013, “es va perdre una ocasió històrica per actuar, per enderrocar allò que escaigués”.
Avisa que s’acosten temps en què sovintejaran els litigis si s’aturen obres amb llicències demanades. Com diu: “Podem anar a un atzucac de reclamacions, ja que es posa en qüestió el dret a edificar, que el puguis perdre per un acte administratiu.” Lluís Marsà recorre a l’argument de la demografia per expressar que hi ha molta feina a fer: “Segons els demògrafs, necessitaríem construir 25.000 habitatges per any, que s’haurien de distribuir per tot el país, per evitar que algunes zones perdin població.”
En àmbits municipalistes, aquest menar cap a un urbanisme menys expansiu ha generat un cert trasbals, propi dels temps de transició. Com s’explica des de l’Associació Catalana de Municipis (ACM), “si bé es pot considerar lògic un moviment que no permeti especular més en zones que han crescut massa i estan en situació de risc, d’altra banda hi ha el dret dels promotors a urbanitzar segons els planejaments anteriors”. Hom hi afegeix: “Està bé fer moratòries i veure cas per cas, però hi haurà situacions difícils de rescabalar. Si algú demana indemnitzacions, qui pagarà? Els ajuntaments no tenen diners per fer-ho.”
L’ACM ha observat que, mentre que a la Costa Brava hi ha una pressió veïnal que s’oposa a construir més sobre el territori, al Pirineu molts ajuntaments tenien plans de créixer de manera raonable, amb iniciatives de turisme rural, que ara podrien quedar en suspens.
En tot cas, l’Associació conclou: “Hi ha un decalatge entre la planificació dels noranta i la dels primers anys del segle XXI, molt expansius, que ara, per criteris de mobilitat i capacitat de prestar serveis, ja no és útil.” Al voltant dels PDU, apareix la inevitable qüestió de l’autonomia municipal: “Cada municipi es defensarà dient que l’autonomia municipal li dona dret sobre què vol ver i què no vol fer.”
Tot i que arreu del país fa forat una nova cultura d’un ús sostenible del territori, en algunes contrades nia un sentiment de tracte injust. És el cas del Pallars Sobirà, on s’han revisat 61 àrees en què es podia edificar, amb 30 casos en què ja no hi haurà promoció. Tomàs Sentenach, responsable dels serveis tècnics del Consell Comarcal del Pallars Sobirà, assenyala: “El territori ja estava prou afectat per totes les mesures de protecció que hi ha, i ara els PDU s’afegeixen a aquesta pressió urbanística, que només deixa un 10% d’àrees lliures a efectes urbanístics.” El municipi d’Alt Àneu ha estat especialment pressionat: fins a 10 sectors en sòl urbanitzable han estat revisats. El seu alcalde, Xavier Llena, parla, sense embuts: “El PDU ha estat una intromissió, ells decideixen què s’ha de fer amb el territori, i en el nostre cas en poques setmanes tots els sòls urbanitzables s’han descatalogat.” Interpreta: “Ens veuen com una reserva natural, mentre que han deixat màniga ampla a la Val d’Aran, es veu que allà sí que els és permès el creixement econòmic.” Llena argumenta: “A Alt Àneu teníem normes subsidiàries ben definides, i ara diuen que no s’han fet prou modificacions, en contra del nostre parer.” A Alt Àneu fan esment del que creuen que és un greuge comparatiu respecte del municipi veí d’Esterri d’Àneu: “Tenen un POUM del 2008 molt més expansiu, que fins i tot inclou la desviació del riu, però com que és més tardà no ha estat modificat.” Entre 15 i 20 propietaris d’Alt Àneu han resultat afectats pel PDU, i l’Ajuntament ja ha anunciat que pensa anar al contenciós si no hi ha modificacions per les al·legacions que han efectuat. Llena argumenta: “El PDU es contraposa amb el pla territorial, que és superior, cosa que el fa il·legal, segons els nostres advocats.” Llena va a la qüestió de fons quan diu: “Necessitem créixer per evitar el despoblament i poder donar serveis, perquè amb menys contribuents, menys serveis.”
L’ordenament aplicat al litoral gironí amb el PDU, que ha revistat 202 sòls en què es preveien nous creixements, i ha evitat la construcció de 15.037 nous habitatges, és valorat per Eduard de Ribot, portaveu de la plataforma SOS Costa Brava, com “un pas endavant, però insuficient”: “Se’ns diu des de la Generalitat que s’ha fet un 50% de desclassificació de sòls urbanitzables, però el cert és que cinc municipis han quedat al marge: Palafrugell, Palamós, Castell-Platja d’Aro, Calonge i Castelló d’Empúries.” Com diu, eren municipis en què la pressió veïnal, com a Aigua Gelida i Sant Sebastià, a Palafrugell, havia aturat algun projecte immobiliari, “i ara tot això es pot reactivar”. Una altra gran decepció per a SOS Costa Brava ha estat sa Guarda, a Cadaqués: “Havíem aconseguit suspendre un projecte de 104 habitatges i un hotel que afectava parets de pedra seca, cabanes i oliveres i ara no es desclassifica, només es rebaixa la grandària i se’n rebaixa la cota edificable.” De Ribot té molt clar que “el govern hauria d’haver estat més valent i que el PDU hauria estat la darrera oportunitat de salvar la Costa Brava”. Hom ha dit que s’ha mantingut un potencial de construir 15.000 habitatges “però això realment no ho sabem, perquè han quedat fora de la desclassificació cinc municipis”. En tot cas, per a Eduard de Ribot és clar que “la Costa Brava ha exhaurit la seva capacitat de càrrega, no admet més habitatges i destruir territori. Val a dir, per exemple, que ja no queda aigua als boscos”. Com han assenyalat alguns economistes i fins i tot organitzacions sindicals, l’expansió urbanística a la Costa Brava no ha estat sinònim de riquesa: “Els municipis de la Costa Brava són més pobres que els de l’interior, i els que presenten un pitjor PIB són els que més han crescut.” Hi afegeix: “No és cert que el turisme aporti prosperitat econòmica, vegeu els casos de Lloret i Roses.” Des d’aquesta visió, el valor, més enllà de l’expectativa econòmica que pugui oferir una promoció immobiliària, cal trobar-lo en el patrimoni natural: “A causa del canvi climàtic, és més valuós un bosc costaner, que fa les funcions d’embornal del carboni, que 20 cases.”
Espui, el desastre que no es vol repetir
Hi ha casos que són tota una lliçó d’allò que cal evitar. A l’indret d’Espui, a la Torre de Capdella (Pallars Sobirà), els primers anys del segle XXI l’empresa Fadesa va voler tirar endavant una actuació de dimensions faraòniques: unes potencialitats de 900 habitatges, 80 hotels i 80.000 m² de sostre. Tot plegat per aprofitar que es construirien unes noves pistes. El projecte va restar aturat per la crisi i el promotor va escampar la boira. Ara, per evitar que revifi aquest cas clar d’especulació desmesurada, el PDU ha desclassificat bona part d’aquella actuació. Un exemple que ha servit per exhibir el mateix rigor amb Espot, on s’ha desclassificat un sector a peu de les pistes de Super Espot, un bosc, on es podia desplegar tot un sector urbanístic i hoteler de pràcticament 40.000 m².
En el cas de la Costa Brava, a banda de desclassificacions importants, com ara cala Morisca i Pola Giverola, a Tossa de Mar, amb un total de 152 habitatges que ja no es construiran; Paratge Rodors i Interpals, a Pals, amb un total de 801 habitatges neutralitzats, i, sobretot, Aiguafreda, a Begur, on s’havien previst fins a 374 habitatges, que no seran ja bastits, talment com 255 habitatges escampats per aquest municipi, i que també han estat extingits.
Com desenvolupar un projecte de vida
Algunes dades semblen desmitificar allò que el turisme, i l’expansió urbanística que se li associa, és font de riquesa per a la comunitat. L’informe L’estacionalitat laboral a comarques gironines, elaborat per la UGT, és prou esclaridor del fet que, en tot cas, aquesta riquesa és efímera, no passa del miratge. A comarques on predomina el sector serveis, com ara l’Alt Empordà, el Baix Empordà i la Selva, l’ocupació pateix grans oscil·lacions entre el segon i tercer trimestre de l’any, una ocupació discontínua que, com diuen els autors, “no permet desenvolupar cap projecte de vida en aquestes comarques”. Així mateix, si anem a l’índex d’inestabilitat laboral, les comarques que encapçalen el rànquing negatiu són la Selva marítima (34,84%), el Baix Empordà (20,84%) i l’Alt Empordà (15,02%), molt lluny de la mitjana catalana, del 0,52%. Pel que fa a la renda familiar disponible, les comarques amb una ràtio més baixa, respecte de la mitjana catalana establerta en el 16,8, coincideixen amb les que tenen un índex d’inestabilitat més alt: l’Alt Empordà (12,8), el Baix Empordà (13,4) i la Selva (13,3).
